Por Luiz Feitoza, OAB/SP nº 362.957
O artigo 130-A da Constituição Federal, que foi incluído pela Emenda Constitucional nº 45 de 2004 criou à época o que conhecemos como Conselho Nacional do Ministério Público, no mesmo momento foi criado o CNJ, que é o Conselho Nacional de Justiça e também foi incluído pela mesma Emenda à Constituição.
A EC 45 foi criada para reformar o sistema judiciário, principalmente para criar mecanismos internos de controle, uma vez que, nos tempos de golpe, o poder judiciário foi controlado de certa forma pelo regime. Em relação ao isso, a Emenda Constitucional nas exposição de seus motivos cita de forma sucinta os elementos históricos advindos do avanço de nossa legislação desde o início da República até a redemocratização.
Especialmente sobre o golpe militar de 1964 que trouxe substancial reforma no Poder Judiciário, o AI 2, de 27/10/1965 ampliou o número de ministros do STF para dezesseis, e restabeleceu a dicotomia de juízes federais e estaduais. Além disso, neste momento histórico foi suspendida a garantia constitucional à vitaliciedade dos magistrados, a sua inamovibilidade e sua estabilidade profissional, que o AI nº 1 já havia restringido.
Com a promulgação da CF/67 a organização anterior ao AI 2 foi mantida, mas as garantias dos magistrados foi restaurada, principalmente no que diz respeito à vitaliciedade. Já em 1969 com edição do Ato Institucional nº 6, voltou a reduzir para 11 o número de ministros do STF, dando maior atenção à Justiça Especial Militar, fazendo-a apreciar até casos de civis durante o regime.
Em resumo, a história do Poder Judiciário sempre esteve atrelada às benesses concedidas pelos governos, principalmente no regime militar, em que foi o único poder que não sofreu com o golpe, no entanto só cresceu e obteve garantias pelos governos.
Ainda dentro das exposição de motivos formulados na PEC 96/92 pelo Deputado Hélio Bicudo (um dos fundadores do Partido dos Trabalhadores e, curiosamente um dos autores do pedido de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff), propunha ainda em 1992 uma reforma completa do sistema Judiciário, principalmente com relação à Justiça Militar, que deveria ao seu ver se atentar somente a questões dentro dos quartéis.
Além disso, propunha que Poder Judiciário sofresse controle tanto do Poder Executivo como Legislativo, uma vez que faz parte da tríade da república, porém, até então não havia controle algum senão de seus pares dentro da própria Justiça.
A PEC 96/92 foi proposta em 26/03/1992 e após longos anos e debates principalmente após o julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 3392 e 3432, a Emenda Constitucional nº 45 de 30 de dezembro de 2004 Alterou os dispositivos dos arts. 5º, 36, 52, 92, 93, 95, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 111, 112, 114, 115, 125, 126, 127, 128, 129, 134 e 168 da Constituição Federal, e acrescenta os arts. 103-A, 103B, 111-A e 130-A, e dá outras providências.
Especificamente sobre o 130-A que é o objeto da polêmica atual da PEC 05 de 2021, vamos à sua forma atual na CF/88.
Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério Público compõe-se de quatorze membros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida uma recondução, sendo: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
I o Procurador-Geral da República, que o preside; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II quatro membros do Ministério Público da União, assegurada a representação de cada uma de suas carreiras; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
III três membros do Ministério Público dos Estados; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
IV dois juízes, indicados um pelo Supremo Tribunal Federal e outro pelo Superior Tribunal de Justiça; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
VI dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 1º Os membros do Conselho oriundos do Ministério Público serão indicados pelos respectivos Ministérios Públicos, na forma da lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Compete ao Conselho Nacional do Ministério Público o controle da atuação administrativa e financeira do Ministério Público e do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo lhe: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
I zelar pela autonomia funcional e administrativa do Ministério Público, podendo expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência, ou recomendar providências; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Ministério Público da União e dos Estados, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência dos Tribunais de Contas; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
III receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção, a disponibilidade ou a aposentadoria com subsídios ou proventos proporcionais ao tempo de serviço e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
III - receber e conhecer das reclamações contra membros ou órgãos do Ministério Público da União ou dos Estados, inclusive contra seus serviços auxiliares, sem prejuízo da competência disciplinar e correicional da instituição, podendo avocar processos disciplinares em curso, determinar a remoção ou a disponibilidade e aplicar outras sanções administrativas, assegurada ampla defesa; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)
IV rever, de ofício ou mediante provocação, os processos disciplinares de membros do Ministério Público da União ou dos Estados julgados há menos de um ano; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
V elaborar relatório anual, propondo as providências que julgar necessárias sobre a situação do Ministério Público no País e as atividades do Conselho, o qual deve integrar a mensagem prevista no art. 84, XI. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 3º O Conselho escolherá, em votação secreta, um Corregedor nacional, dentre os membros do Ministério Público que o integram, vedada a recondução, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pela lei, as seguintes: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
I receber reclamações e denúncias, de qualquer interessado, relativas aos membros do Ministério Público e dos seus serviços auxiliares; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
II exercer funções executivas do Conselho, de inspeção e correição geral; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
III requisitar e designar membros do Ministério Público, delegando-lhes atribuições, e requisitar servidores de órgãos do Ministério Público. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 4º O Presidente do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil oficiará junto ao Conselho. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 5º Leis da União e dos Estados criarão ouvidorias do Ministério Público, competentes para receber reclamações e denúncias de qualquer interessado contra membros ou órgãos do Ministério Público, inclusive contra seus serviços auxiliares, representando diretamente ao Conselho Nacional do Ministério Público. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
Primeiro vamos ao caput do artigo 130-A, em que o número de conselheiros do CNMP é de 14 pessoas, que serão nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta (ou seja a maioria que exige 50% mais 1 voto de TODO o Senado), para um mandato de dois anos, admitida a recondução, ou seja, é possível que o Conselho seja reeleito para mais um "mandato" de 2 anos.
Curiosamente, dentro da composição do CNMP o primeiro indicado é o PGR, que é indicado pelo Presidente da República, atualmente o cargo é de posse do senhor Augusto Aras. Além disso a composição é realizada por membros do MPU e dos Ministérios Públicos dos Estados, de advogados indicados pela Ordem dos Advogados do Brasil, juízes indicados pelo STJ e STF. Esta composição é semelhante ao do CNJ, porém a composição do conselho é integrada por 15 pessoas.
O grande problema, além da composição em número par, está nos incisos e parágrafos do artigo 130-A.
Primeiramente a lei que se refere o parágrafo 1º do artigo 130-A foi sancionada pelo Presidente Lula em 2006, a saber, é a lei 11.372/2006, o qual atribui um sistema de indicação dos membros do CNMP, além de outras providências. Esta lei criou a chamada "lista tríplice", em que seriam elaboradas pelos Colégios de Procuradores do Ministério Público Federal, do Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar, e pelo Colégio de Procuradores e Promotores de Justiça do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
Os nomes serão enviados ao PGR que os submeterá à aprovação do Senado Federal
Estas pessoas serão escolhidas pelo Procurador Geral de cada ramo e enviado ao Presidente da República, o qual é o responsável pela nomeação dos membros do CNMP.
Outro grande problema do CNMP é que seu órgão de fiscalização é o próprio CNMP, principalmente sobre a atuação dos Procuradores e Promotores de Justiça. Lembrando que não estamos falando de um órgão privado, o Ministério Público é um órgão público de interesse nacional e que, suas ações devem ser pautadas dentro dos ditames do artigo 37 da Constituição, qual sejam: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência (por nossa conta, Eficácia).
Outro aspecto deveras estarrecedor e de pouco acesso à população é sobre o parágrafo 3º do artigo 130-A, qual seja: o Conselho escolherá, EM VOTAÇÃO SECRETA, um corregedor nacional, dentre os membros do Ministério Público.
Já vimos que a composição, além do número par, tem sua fiscalização "externa" por um membro da própria classe, o que não faz sentido prático algum. Não consideramos aqui o caráter ilibado do Corregedor Nacional, porém, em casa de ferreiro, o espeto é de pau, como diz o bom brocardo.
Passamos agora à comparação à proposta de Emenda à Constituição nº 05 de 2021, com autoria do Deputado Paulo Teixeira do Partido dos Trabalhadores.
A nova redação proposta pelo deputado Paulo Teixeira (PT/SP) é a seguinte:
“Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministério Público compõe-se de
quatorze membros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada
a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois
anos, admitida uma recondução, sendo:
I - o Procurador-Geral da República, que o presidirá.
II - três membros, cada um escolhido dentre as carreiras do Ministério
Público Federal, do Ministério do Trabalho e do Ministério Público Militar;
III - três membros do Ministério Público dos Estados e do Ministério
Público do Distrito Federal e Territórios;
IV -– dois ministros ou juízes, indicados um pelo Supremo Tribunal
Federal e um pelo Superior Tribunal de Justiça;
V - dois advogados, indicados pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil;
VI - dois cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada,
indicados um pela Câmara dos Deputados e outro pelo Senado Federal;
VII – um membro do Ministério Público, oriundo de quaisquer de seus
ramos, indicado alternadamente para cada mandato pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, nesta ordem. (Nova Redação)
§ 1º Os membros do Conselho oriundos do Ministério Público serão
indicados pelo conjunto dos respectivos Ministérios Públicos, na forma da lei
§ 3º O Conselho escolherá, em votação secreta, um Corregedor nacional,
vedada a recondução, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem
conferidas pela lei (Nova Redação)
Analisando a letra fria da lei, temos algumas novidades bem significativas na composição do CNMP:
Primeiramente, e mais visível é a disposição da nomeação que passou a ser a seguinte:
Dos 14 membros, o PGR se mantém intocado e presidirá o CNMP; ao invés de 4 membros do MPU, serão agora 3 membros, cada um escolhido dentro das carreiras do MPF, MPT e MPM; 3 membros dos MPs estaduais e do DF e Territórios; a novidade que inclui 2 juízes ou MINISTROS, que deverão ser indicados pelo STF e 1 ministro ou juiz indicado pelo STJ, o que visa privilegiar a indicação da magistratura Federal, haja vista agora são 3 ao invés de 2 indicados pela magistratura nacional; mantiveram-se a indicação de dois cidadãos de notório saber jurídico, estes indicados pela Câmara e Senado Federal e por fim, a outra novidade na composição que é a indicação de um membro do Ministério Público, de qualquer ramo, indicado alternadamente pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal (pela omissão entendemos que a recondução pode ser realizada com base no caput do artigo 130-A).
A redação da PEC foi melhorada e deixou mais claro no parágrafo primeiro que a indicação dos membros oriundos do MP devem ser realizadas pelo colegiado de todos os ramos, como prevê a lei da lista tríplice já indicada neste artigo.
Em relação ao parágrafo segundo não houve menção nesta PEC e, pela melhor técnica legislativa, este o parágrafo segundo como não há controvérsia em relação às questões administrativas e financeiras do MP e de seus deveres funcionais o parágrafo segundo do antigo 130-A deve ser mantido sem alterações.
Agora, o grande cerne das discussões está, além da composição, no que a Constituição chamou de CORREGEDOR NACIONAL, que é o auditor, o fiscal do cumprimento das atribuições do MP: a alteração se deu somente no texto do parágrafo, porém, seus incisos permaneceram intactos, vejamos:
O Corregedor Nacional tem a função de: I) receber reclamações e denúncias, de qualquer interessado, relativas aos membros do Ministério Público e dos seus serviços auxiliares; II) exercer funções executivas do Conselho, de inspeção e correição geral e III) requisitar e designar membros do Ministério Público, delegando-lhes atribuições, e requisitar servidores de órgãos do Ministério Público.
Sabendo disso, vamos à nova redação do parágrafo 3º: O Conselho escolherá, em votação secreta, um Corregedor nacional, vedada a recondução, competindo-lhe, além das atribuições que lhe forem conferidas pela lei.
Num primeiro plano aparentemente a redação não modificou grandemente o parágrafo 3º, mas vejamos que, na redação antiga o corregedor nacional era um dos membros do Ministério Público. Na exposição dos motivos o Deputado Paulo Teixeira relatou o seguinte: (...) d) Eliminou-se a exigência de que o Corregedor Nacional do Ministério Público seja escolhido dentre os membros da instituição, o que permitirá eleições de membros externos para a função. Com isso, haverá inegável oxigenação nas atividades da Corregedoria Nacional, enriquecida com a experiência de quaisquer dos membros do CNMP.
O primeiro pedido de requerimento foi do Deputado Léo Morais do Podemos de Rondônia, e a exigência foi de apreciação justamente sobre o tema do Corregedor Nacional não ser uma pessoa que integre o MP.
Após, o Deputado Orlando Silva, do PC do B de São Paulo também se queixou da questão sobre o Corregedor Nacional e pautou sua fundamentação em questões mais administrativas do funcionamento do MP.
Em 20 de outubro de 2021 o Deputado Paulo Magalhães (PSD/BA) apresentou alteração no texto original de autoria do Deputado Paulo Teixeira, e trouxe para a discussão algumas questões importantes e que estavam omitidas no texto original da PEC.
A primeira alteração e significativa está no caput artigo 130-A em que, ao invés de 14 conselheiros, o CNMP passaria a ter 17 conselheiros nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandado de dois anos, admitida uma recondução.
A modificação na composição está no inciso II - quatro membros do MPU, assegurada a representação de cada uma de suas carreiras; III - três membros do MP dos Estados; IV - um ministro ou juiz, indicado pelo STF; V - um ministro ou juiz indicado pelo STJ; VI - dois advogados, indicados pelo CF/OAB; VII quatro cidadãos de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados, respectivamente, dois pela Câmara dos Deputados e dois pelo Senado Federal; VIII - um membro do MP dos Estados, dentre os que ocupam ou ocuparam, o cargo de Procurador-Geral de Justiça, indicado a cada biênio, alternadamente, pela Câmara e pelo Senado.
Agora a alteração maior, além do número de conselheiros está no Corregedor Nacional. O relatório do deputado Paulo Magalhães prevê que a função de corregedor será exercida pelo membro do CNMP apontado na forma do inciso VIII do artigo 130-A, qual seja, um membro do MP dos Estados, que tenha sido ou é Procurador-geral de Justiça, porém, indicado pelo poder Legislativo, alternadamente pela Câmara e pelo Senado. Além disso há requisitos básicos para ser Corregedor como: ter mais de 35 anos de idade e possuir mais de 10 anos na carreira.
Outra inclusão foi que, para atender os requisitos de ingresso como Corregedor Nacional, serão também exigíveis para a definição dos cargos elegíveis e de confiança dos órgãos da administração superior dos MPs, cabendo exclusivamente à lei orgânica especifica de cada Ministério Público Estadual e dos ramos do MPU dispor sobre ocupação destes cargos, podendo definir outros requisitos, respeitando integralmente, nas hipóteses de PGJ e PGR, os parágrafos 1º e 3º do artigo 128 da CF. Por fim há questões sobre prerrogativas de foro e funcionais dos membros do MP e sobre a nulidade de seus atos caso haja violação do dever funcional, mediante dolo ou fraude, após processo administrativo ser julgado.
Além disso há previsão programática de que após a vacatio legis (período de adaptação até a lei viger), para que o CNMP elabore o Código de Ética do MP, não fazendo no prazo de 180 dias, caberá ao Congresso Nacional legislar sobre o tema, sendo assim matéria de lei ordinária (aquela que precisa somente de 50% dos participantes da sessão para que seja aprovada).
Esta alteração com certeza trouxe completude às lacunas do primeiro projeto de emenda à constituição de autoria do deputado Paulo Teixeira, uma vez que a técnica legislativa e as funções foram delimitadas, principalmente em relação ao Corregedor Nacional
De fato o Corregedor ser um membro do MP não é a solução que sociedade espera, porém, alguém que passa pelo crivo do Congresso Nacional faz com que os poderes se conectem e traz representação que a sociedade espera de um órgão que tem como objetivo fiscalizar o cumprimento da lei.
O Ministério Público apesar de ser um órgão que está ativo dentro do Poder Judiciário ele não faz parte do Poder Judiciário, uma vez que ele seria a auditoria dos 3 poderes.
Notem que, em nenhum momento se falou em autonomia das funções e liberdade funcional dos membros do Ministério Público, o que há é uma forma de controlar arbitrariedade e conluios do MP com o Poder Judiciário, principalmente na combinação de sentenças, entre outras práticas abomináveis que são veiculadas pela mídia todos os dias.
Um MP forte é aquele que age para a população e em conjunto com o povo, uma vez que apesar da representação dos mandatos eletivos, é preciso que a lei seja cumprida para todos e sem arbitrariedades.
Como bem exposto nos motivos da alteração do deputado Paulo Magalhães, o MP não constitui Poder de Estado, e portanto, não integra propriamente o intricado mecanismo de freios e contrapesos entre Legislativo, Executivo e Judiciário. Assim, será salutar a maior participação do legislativo dentro do CNMP porque é o povo, por meio de seus representantes que estará indicando alguém para compor o conselho e principalmente o Corregedor Nacional, que é a pessoa que fiscalizará as questões mais sensíveis dentro da classe.
Neste sentido, a nossa única ressalva é sobre o Corregedor ser membro do MP, uma vez que a classe precisa ter uma auditoria completamente isenta e estaria em conformidade ao artigo 37 da Constituição Federal ou seja, " a administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência".